编者按：近年来的中央“一号文件”反复强调“现有土地承包关系要保持稳定并长期不变”。目前，这一政策的实施状况如何？2028年，中国农村土地二轮承包将要到期，届时是否进行大调整？农民对该项政策的态度如何？农村基层组织是否响应村民的呼声而进行了土地调整？该文在调研的基础上对以上问题进行了探讨。
一、引言
自20世纪80年代实行家庭承包经营制以来，中国农村土地一直为集体所有、家庭承包经营。土地集体所有，意味着村庄集体成员人人有份。在农村居民家庭人口不断变动的情况下，调整土地以实现平均分配成为广大农民的诉求。尽管中央政府鼓励土地承包期内不调地，但是，绝大多数地方对承包地实行“大稳定、小调整”。因此，平均分配土地，并根据人口变化经常性地调整土地，既体现了中国农村土地集体所有、家庭承包经营体制的内在需要，也反映了中国农村土地制度安排的基本特征。
因村庄内部人口相对变动而进行的土地调整，保证了农村土地承包权上的平均主义，对于实现农户层面上的粮食安全以及平滑家庭消费具有重要意义。然而，经常性的土地调整不仅使农户经营的土地狭小、细碎，而且降低了其对承包地进行长期投资的积极性，影响了农业的可持续发展。此外，土地频繁调整减少了土地流转收益，增加了交易成本，影响了租赁土地的利用效率。
出于对土地频繁调整带来的负面影响的担忧，中央政府一直以来采取多种措施努力稳定土地承包关系。1984年，中央政府提出农村“土地承包权15年不变”，希望在承包期内尽量不调整土地；1993年，又提出土地承包经营权“30年不变”，提倡承包期内“增人不增地、减人不减地”；1997年，明确提出不允许“大调整”，并限定了“小调整”的条件，这也体现在1998年修订的《土地管理法》中；2002年颁布的《农村土地承包法》以及2007年颁布的《物权法》都明确规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”，并进一步严格了“小调整”的条件；2008年10月，中国共产党十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长期不变”；近年来的中央“一号文件”也反复强调这一政策，并进一步要求做好“农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。可见，改革开放30多年来，中国“农村土地制度变迁一直沿着稳定地权和市场取向的改革路径前进”。
中央一系列稳定地权的政策法规，对于抑制土地频繁调整、减少土地细碎化起到了积极作用。然而，“由村庄内部不同家庭之间人口相对变动而带来的土地调整压力却一直存在，而且也并不会因中央强调稳定农地承包关系的政策而消除。这就使农地承包制度处在两难的境地：要想稳定地权、鼓励对农地长期投资，提高农地利用效率，促进土地规模经营，就要尽可能减少甚至避免调整土地；在村庄内部不同家庭之间人口相对变动的情况下，农民的地权平等的要求又必然带来土地调整的压力”。
为了考察中国农村土地制度安排中的上述两难问题，自20世纪90年代初以来，国内外学者就农民对中央“不得调地”政策的态度和各地村庄的土地调整决策进行了大量研究。梳理以往的研究文献发现，尽管样本覆盖范围和取样时间不同，但农民在基本默认土地承包经营权“30年不变”政策的同时大多反对“不得调地”政策长久化；与此同时，随着时间推移，特别是土地二轮承包后，实际发生的土地调整频率明显降低，土地调整规模显著下降。随着“农村土地承包经营权确权登记颁证工作”的推进，所有权、承包权、经营权“三权分置”政策的实施，以及土地租赁市场的迅速发展，农民对现行农村土地政策的态度以及村庄的土地调整行为都可能会发生变化。更为重要的是，2028年，中国农村土地二轮承包将要到期，届时是否进行大调整是政府相关部门亟需考虑的重大政策问题。因此，有必要在新的形势下对这一问题展开研究，了解中央“不得调地”政策对稳定土地承包关系的作用，探讨“不得调地”政策长久化的可能性。
通过梳理相关文献发现，相对于“承包期内不得调地”这一提问内容，以“‘不得调地’政策长久不变”或“严禁土地调整”等来提问，往往导致农民对“不得调地”政策的接受程度显著下降。因此，有必要在新的形势下对这一问题展开研究，了解中央“不得调地”政策对稳定土地承包关系的作用，探讨“不得调地”政策长久化的可能性。
不同于以往研究文献，本文将农民对土地调整政策的态度和村庄的土地调整决策结合起来进行研究。这样做除了考虑两者之间会相互影响外，更多地是出于研究目标的考虑。本文旨在了解中央“不得调地”政策的实施状况以及这项政策能否在2028年后持续下去，为此，除了需要明了农民对该项政策的态度及其影响因素外，还要分析农村基层组织是否响应村民的呼声而进行了土地调整及其主要决定因素。只有如此，方能比较全面、准确地理解中央“不得调地”政策对稳定土地承包关系的作用，并预测中央“不得调地”政策长久化的可能性。
二、数据来源与相关现状描述
本文研究所用数据来自课题组2016年7月至8月间组织的“农村土地调整意愿调查”。调查区域分布在黑龙江、安徽省、山东省、四川省和陕西省。调研发现：
1.家庭人口变动情况。农村居民家庭人口变动情况能反映“不得调地”政策对农民的影响状况。调查结果显示，2011～2016年，平均有28.98%的受访农户发生了家庭人口变动，如果受访村均严格执行了“不得调地”政策，2011～2016年，15.94%的受访农户、5.62%的受访农户家庭人口受到了这一政策的负面影响，13.04%的受访农户、3.68%的受访农户家庭人口则受益于这一政策。
2.土地承包经营情况。随着农村社会经济发展，许多农户离开了土地，或全家在城市居住，或在农村从事非农产业，或从事种植业以外的其他农业产业。调查结果显示，13.25%的受访农户放弃了土地经营。
3.土地流转情况。随着“不得调地”政策的实施和土地流转市场的发育，无地、缺地以及意欲扩大土地经营规模的农户会通过土地流转获得土地使用权。调查结果显示，5省受访农户中发生土地流转的农户占37.9%。
4.土地确权情况。发放土地承包经营权证有助于明晰农村土地产权，规范和抑制农村基层组织的土地调整行为。调查结果显示，2016年，依然有26.9%的受访农户没有任何表明其土地权属的有效文书。
三、农民对中央“不得调地”政策的态度
（一）农民对中央“不得调地”政策的认知及态度
1.农民对中央“不得调地”政策的认知。与丰雷2010年的调查结果相比，本次调查中农民对当前地权稳定性的认知程度更高，这不仅体现在对土地承包经营权“30年不变”政策的整体认识上，也体现在对具体情境下相关政策规定的认知上，且各项之间有关认知程度的差异较小。相对而言，农民对“户口迁移”情境下相关政策规定的认知最为模糊，多数回答有误的农民认为户口迁移到城市的人已不再是村集体成员，因而不再拥有土地承包权。
2.农民对中央“不得调地”政策的态度。从农民对承包期内“不得调地”政策的态度来看，持支持、反对、中立态度的农户分别约占67.3%、16.4%、16.3%，支持地权稳定的农户显著多于持反对或持中立态度的农户。
相较于对承包期内“不得调地”政策的态度，农民对“不得调地”政策长久不变的态度明显不同：持支持态度的农户比例显著下降，而持反对和中立态度的农户比例明显上升。对承包期内“不得调地”政策持反对态度的农户比例约为16%，而对“不得调地”政策长久不变持反对态度的农户比例则高达约40%。从各省的有关结果看，除四川省外，其余省份对“不得调地”政策长久不变持反对态度的农户比例均达到或超过40%。虽然四川省持反对态度的农户比例较低（约25%），但持支持态度的农户比例也仅约41%，这一结果与丰雷等2010年的调查结果基本类似。可以预见，二轮承包到期后农民的土地调整意愿将极为强烈。
（二）农户态度的影响因素分析
中国农村土地调整频率在“二轮承包”后已经显著降低，而且绝大多数农民也对中央农村土地政策有了一定程度的了解。为什么依然有相当比例的农户对承包期内“不得调地”政策持反对态度？为什么对“不得调地”政策长久不变持支持态度的农户比例显著低于对承包期内“不得调地”政策持支持态度的农户比例？
中央稳定地权的一系列政策是为了保障农民对土地的长期投资，促进实现农业可持续发展。这些政策是在农村土地集体所有制的基础上实施的，涉及千千万万农户的利益。然而，这项政策不是帕累托改进性质的，不能使所有农户都受益，或者说，这项政策不能使任何农户免于受到利益损害。农户因而会根据自身利益受影响情况选择支持或反对中央“不得调地”政策。具体地说，“不得调地”政策的受益农户、未受任何影响的农户会倾向于支持这一政策，而“不得调地”政策的利益受损农户则会倾向于反对这一政策。另外，尽管经过了30多年的经济高速增长，但中国农村居民的收入水平和生活水平依然不高；尽管大量农民已经离开土地实现了非农就业，但其就业状况仍会随着经济形势的变化而极易发生波动。对于大多数农民来说，土地具有就业、养老、家庭粮食安全等方面的保障功能，在土地集体所有制下，土地既是生产资料又是具有社会保障功能的“公有财产”。因此，农民对“不得调地”政策的态度可以视为在资源匮乏、政策约束和经济不确定性较高背景下的利益最大化选择问题或利益受损最小化选择问题。
基于以上理论分析，本文选择受访者个人与家庭人口特征变量、家庭禀赋特征变量、受访者政策认知程度以及土地调整次数等，作为农民对“不得调地”政策态度影响因素模型中的解释变量。统计分析结果如下。
男性受访者倾向于支持承包期内“不得调地”政策，而女性受访者则倾向于反对承包期内“不得调地”政策。根据当前的土地政策，“增人不增地、减人不减地”，嫁到外村的妇女虽然名义上在娘家有承包地，但事实上却失去了土地的使用权、收益权和处分权，是承包期内“不得调地”政策的利益受损者。家中是否有净增人口变量显著负向影响农民对承包期内“不得调地”政策的态度，也就是说，2011～2016年家庭人口净增加的农民倾向于反对承包期内“不得调地”政策。政策认知变量显著正向影响农民对承包期内“不得调地”政策的态度，对“不得调地”相关政策有正确认知的农民倾向于支持“不得调地”政策。人均地块数越多，农民越倾向于支持土地调整，此结果与龚启圣、刘守英（1998）对江西省安福县案例的分析结果不一致，但现实情况是，农民除了期望通过土地调整获得其应有的土地外，也希望以此减少承包地的地块数，降低承包地的零散程度（来自与陕西省某村干部的交流）。
人均承包地面积是影响农民对“不得调地”政策态度的重要变量。在同一村庄内部，人均承包地面积更大的农户，是“不得调地”政策的受益者，他们倾向于支持这一政策。然而，人均承包地面积变量没有通过显著性检验。统计分析结果表明，陕西省受访农户的人均承包地面积与其对“不得调地”政策的态度显著负相关。剔除陕西省样本后的回归结果表明，人均承包地面积显著正向影响农民对承包期内“不得调地”政策的态度，即人均承包地面积越大，农户越倾向于支持承包期内“不得调地”政策。根据笔者对陕西省部分受访农户的回访，陕西省受访农户大多分布在自然环境状况较差的山区，承包地分散，且承包地面积与地块数高度正相关，受访农户希望村庄调整土地以提高承包地的集中程度。这种情况是否真正反映了陕西农户的整体情况，有待以后做更多的调查。
农民对承包期内“不得调地”政策的态度与对“不得调地”政策长久不变的态度明显不一致，对后者表示支持的农民比例要显著低于前者。那么，两者的影响因素是否也显著不同呢？回归结果显示，尽管人均地块数均显著负向影响农民对承包期内“不得调地”政策和“不得调地”政策长久化的态度，但家中是否有在校学生和农户经历的土地调整次数不影响农民对承包期内“不得调地”政策的态度，但均显著负向影响农民对“不得调地”政策长久不变的态度。在校学生2016年时的年龄在6～18岁之间，他们基本上是1998年后出生的人口，如果此后村庄没有进行过土地大调整，这部分人口的名下一般没有承包地。“不得调地”政策长久不变会使这部分农户“吃亏”，他们自然倾向于反对“不得调地”政策长久不变。实际上，是否有在校学生与是否有净增人口均反映了农户家庭人口变动情况，前者反映了较长时期的人口变动情况，而后者仅反映了2011～2016年的人口变动情况。农户经历的土地调整次数越多，越倾向于反对“不得调地”政策长久不变，反映了村庄土地制度安排的“路径依赖”效应。
四、村庄土地调整决策
（一）村庄土地调整情况
自20世纪80年代以来，特别是2010年实施农村土地承包经营权确权登记颁证政策以来，中央政府通过实施一系列政策法规来强化地权稳定性。那么，实际情况如何呢？本次调查收集了2011～2016年受访村庄的土地调整数据，包括土地调整频率和调整规模（即是大调整还是小调整）。调研发现在目前实施农村土地承包经营权“30年不变”政策的背景下，近6年内（2011～2016年）仍然有15.94%的受访农户经历过土地行政性调整。其中，安徽省、山东省、陕西省和四川省经历过土地调整的农户比例分别为23%、20%、17.36%和10.57%，黑龙江省受调查地区未发生过土地调整。与丰雷等（2013a）2010年的调查结果相比，本次调查中经历过土地调整的农户比例明显下降，这也可能与此次调查数据的时间跨度较短有关（仅2011～2016年这6年），而丰雷等2010年的调查结果反映的是1993～2010年样本村庄的土地调整情况。总体来看，本次调查发现，农村土地调整以小调整为主，2011～2016年，安徽省、山东省、陕西省、四川省经历过土地调整的农户，其土地平均被调整了1.36次。
（二）村庄土地调整决策的影响因素分析
1.变量选择与模型设定。尽管中央一再强调稳定土地承包关系、不得调整土地，但本次调查结果显示，2011年以来，安徽、山东、四川和陕西4省的444个受访农户中仍然有16%的农户经历过土地调整，经历过土地调整的农户的土地在6年间被平均调整了1.36次。为什么有的村庄在中央一再强调稳定土地承包关系的背景下依然进行土地调整呢？农民对中央“不得调地”政策的态度对村庄土地调整决策起到了什么作用？
土地行政性调整是村庄集体行为，是村庄内部要求对土地进行重新分配的农民与希望维持土地分配现状的农民间“博弈”的结果以及土地调整交易成本与交易收益比较的结果。
首先，村庄土地调整要反映社区内农村居民的呼声。一般来说，人口净增加家庭是“不得调地”政策的利益受损者，会要求按人口变化重新分配土地；而人口净减少家庭和人口未发生变动家庭则是“不得调地”政策的受益者，会反对土地调整。两者博弈的结果是村庄是否开展土地调整的先决条件。
其次，村庄土地调整决策还要考虑土地调整的交易成本，包括土地测量、质量测算、地块与农户配对等方面的成本。因此，当村庄内土地调整的呼声高于不进行土地调整的呼声，且土地调整的交易成本低于交易收益时，土地调整便成为村庄集体的有益行为。
自然资源禀赋和经济发展水平会影响村庄土地调整的交易成本；而村庄内要求土地调整的呼声反映了利益相关者的诉求，可视为土地调整涉及的利益相关者行为的代理变量。本文将村庄自然资源禀赋的代理变量设定为是否坐落在丘陵、是否坐落在山区；将经济发展水平用受访村庄所在乡镇非农就业比例和所在县人均地区生产总值来测量；将农民对承包期内“不得调地”政策的态度设定为村庄内要求土地调整的农民呼声的代理变量。另外，根据丰雷等的研究，村庄土地价格也是影响村庄土地调整的重要因素。而这一价格水平的高低与村庄距县城的距离密切相关，因此，本文将村庄距最近县城的距离设定为村庄土地价格的代理变量。这些变量中，受访村庄所在乡镇非农就业比例和所在县人均地区生产总值的数据来源于《中国县域统计年鉴（县市卷）》（2014～2016，历年），其他数据均来自本课题组2016年的调查。统计结果如下：
是否坐落在丘陵、是否坐落在山区变量，对农户是否经历过土地调整和土地调整次数产生了显著的负向影响，表明地形条件较差且土地分布散乱的村庄，在实际实施土地管理政策的过程中，为避免耗费高额的测算及协调成本，村集体会尽量避免频繁地进行土地调整。这一结果与以往的研究结果（例如龚启圣、周飞舟，1999；KungandBai，2011；丰雷等，2013）一致。所在乡镇非农就业比例的系数为正且显著，说明村庄所在乡镇非农就业比例的上升促进了村庄土地调整。非农就业的增加降低了农民对土地的依赖以及土地调整的交易成本；同时，非农就业引起的人口变化也直接带来了对土地调整的实际需要。农民对承包期内“不得调地”政策的态度显著影响村庄土地调整决策且系数为负，对承包期内“不得调地”政策持反对态度的农民越多，其所在村庄土地调整的概率越大，土地调整的次数越多；反之，其所在村庄土地调整的概率越小，土地调整的次数越少。由于农民对“不得调地”政策的态度主要取决于家庭人口变动情况，所以，家庭人口变动实际上是村庄发生土地调整的深层次原因。
需要说明的是，村庄所在县人均地区生产总值和距最近县城的距离的系数均在常规显著性水平上不显著。然而，稳健性检验结果显示，上述两个变量存在着某种线性关系。剔除所在县人均地区生产总值变量后的回归结果显示，距最近县城的距离变量对农户是否经历过土地调整有显著的负向影响，但对农户经历过的土地调整次数的影响不显著。从理论上来说，与最近县城的距离越近，村庄的土地价格会越高，村庄发生土地调整的概率和频率可能会越高。本文研究没能严谨验证这一点，这可能与本文调查样本规模不够大有关。
五、基本结论及政策启示
本文基于对黑龙江、安徽、山东、陕西、四川5省483户农户的调查数据，就农民对中央“不得调地”政策的态度、村庄的土地调整决策以及它们背后的影响因素进行了分析，得到研究结论如下：
第一，反对承包期内“不得调地”政策的农户占16.4%，而反对“不得调地”政策长久不变的农户占39.3%，意味着二轮承包到期后农民对土地调整的意愿将极为强烈；
第二，2011～2016年，约16%的受访农户经历过土地调整，其土地调整次数平均为1.36次，明显低于已有相关文献提及的2010年前的土地调整水平；
第三，受“不得调地”政策负面影响的家庭人口越多，“不得调地”政策的受支持程度越低，表明家庭人口变动显著影响了农民对“不得调地”政策的态度；
第四，农民对“不得调地”政策的态度显著负向影响村庄的土地调整决策，持反对态度的农民越多，村庄土地调整的概率和频率越高，反之，村庄土地调整的概率和频率越低，意味着村庄内土地调整的呼声是村庄开展土地调整的重要考量因素。
上述研究结论对于完善土地承包制度、稳定土地承包关系有一定的政策意义。首先，研究结果显示，80%以上的农村居民支持承包期内“不得调地”政策，且2011年以来实际发生的土地调整频率和规模均明显低于已有相关文献提及的2010年前的水平，说明中央采取的一系列稳定地权的政策法规对提高农民对中央“不得调地”政策的接受程度、抑制土地频繁调整起到了积极作用。其次，各地村庄经常进行的土地调整反映了农民在农村土地“集体所有、农户承包经营”制度框架下对公平获得土地承包权的诉求。考虑到受“不得调地”政策影响的农村人口有相当大的比例，可以预见，二轮承包到期后要求土地调整的压力会非常大。所有权、承包权、经营权“三权分置”政策会加快土地租赁市场的发育，缓解家庭人口变动导致的人地配置矛盾，但难以约束农民的土地调整诉求，在农村土地集体所有制框架内实现长久“不得调地”的政策目标有一定的难度。
