编者按：4月25日，财政部、农业部两部委下发《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，决定在全国全面推开农业“三项补贴”改革，“谁多种粮食，就优先支持谁”。明确了不种粮的农民没补贴。这个政策对流转出土地的农民和流转入土地的种粮大户双方会产生什么影响？以及该项政策在推进过程中，可能会遇到的情况，应该怎么解决？请看来自本报四川和湖北记者的报道。
立夏时节，四川省广汉市进入大春生产最忙碌的季节，小麦油菜陆续收割，心急的粮农已经开始插秧作业，田里一片繁忙景象。此时，广汉农业局的工作人员小朱已经张罗着落实2016年的耕地地力保护补贴面积核实工作。有了去年第一年推进的经验和底子，小朱工作起来有条不紊。
2015年，四川省作为“三补合一”改革的5个试点省之一，在全省推开改革。改革对拥有农村土地承包经营权的农民、进行土地流转的规模种粮主体带来哪些影响？实施效果如何？在当下“三补合一”改革全国推开之际，记者对先行先试的四川省进行了走访调查。
面积核实四次变一次 耕地地力不受损农民就有补贴拿
补贴发放工作中，最重要的工作莫过于对种植面积的核实，而这曾让不少基层干部抓破脑袋。
在崇州市农发局，记者看到了“崇州市2016年耕地地力保护补贴面积核实分户表”。“补贴面积很好计算，用土地承包面积+新增土地承包面积-六大类排除面积即可。而以前，每年仅补贴面积确定程序就需要进行4次，共涉及24道程序。”崇州农发局农经科工作人员告诉记者。
四川省农业厅厅长任永昌表示，农业三项补贴实施的10余年间，我国农业农村发展形势发生了极大的变化，许多拥有承包权的农民不再种地，一些地方“三项补贴”逐渐名不副实，一些农民即使不种粮甚至撂荒地，也能得到补贴，偏离了补贴政策的既定目标。
针对这一情况，2013年，四川省试图改变，在全省选择了10余个产粮大县进行“谁种粮谁受益”试点，要求将“三项补贴”发给真正从事粮食生产的经营主体；2014年这一试点进一步在35个县推开。
产粮大县广汉市是试点县之一。没想到的是，2014年，广汉不少种粮大户虽然拿到了三项补贴，却迫于承包土地农户的压力，不得不逐户退钱。
“多年来，承包农户已经形成政策惯性，如果三项补贴从承包农户转移到粮食规模经营主体手中，势必会引起土地租金的上涨以弥补补贴损失。”任永昌表示，农业支持保护补贴将政策目标调整为耕地地力保护和粮食适度规模经营，“大稳定小调整”，既增加了农民的获得感，又促进了粮食规模生产。
“三补合一”后，由于将农资综合补贴的20%调整为粮食适度规模经营补贴，农民拿到的补贴减少了多少呢？以广汉市为例，2015年，耕地地力保护补贴标准为173元/亩，比往年三项补贴资金少了约37元/亩。“虽然补贴资金有所减少，但能一次到位，大部分农户表示满意和理解。”小朱表示。
布局全省农业信贷担保体系 以金融杠杆撬动粮食资金投入
在支持适度规模经营上，四川将原农资综合补贴的20%用于粮食适度规模经营补贴，在补贴方式上重点支持建立完善农业信贷担保体系，通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿。
2015年底，四川省政府安排财政资金注入资
本金10亿元，正式成立省农业信贷担保有限公司，标志着四川省农业担保体系建设跨出关键一步。公司负责人刘文龙告诉记者，日前，四川省农保公司推出了农业信贷担保产品“粮易贷”，已有11位种粮大户通过这一产品获得了银行贷款。
在县一级，四川省要求：55个2014年粮食产量5亿斤以上的各粮食主产县和有条件的国家现代农业开发区必须将用于粮食适度规模经营的补贴资金（即原农资综合补贴的20%）全部用于建立完善农业信贷担保体系建设。
处于成都平原西部的崇州市便在55个粮食主产县之列。按照规模种植补贴面积，崇州在2015年获得的粮食适度规模经营补贴资金达2824万元，超过成都市这一总额的30%。目前，这笔粮食风险担保基金已经委托崇州市政府组建的担保公司进行管理，专户专用，用于粮食适度规模经营担保贷款。
四川省财政厅相关负责人表示，将力争用3年时间建立健全包括省级农业信贷担保机构和市县农业信贷担保机构且注册资本金都达到1亿元以上的农业信贷担保体系框架，加快建成覆盖粮食主产区及主要农业大县的农业信贷担保网络。
县级担保网络组建不易 种粮大户资金需求不一
粮食主产县的农业信贷担保网络建立并非易事。
广汉市就在组建农业担保公司上感到十分棘手。按照省里相关规定，县级农业信贷担保机构1亿元资本金可在3年内到位，第1年到位5000万元，剩余资金分年落实。而在2015年，广汉获
得的粮食适度规模经营补贴资金仅为1026.2万元。“这就意味着广汉市级财政需要自筹近4000万元，这对于一个农业县可不是小数目。”广汉市农业局相关负责人表示。
“另一方面，最近两年种粮大户年贷款规模仅在500万元左右，在现有的多种金融支持下，已基本能满足其资金需求，并没有明显的发展资金缺口。”该负责人认为，从这一角度看，建立1亿元的担保基金一定程度会造成财政资金的闲置和低效。
广汉的处境并不是个案。即使是处于成都市区近郊的崇州市，面对成都市提出的按照承贷银行以5~10倍比例放大贷款，担保基金的年度贷款总额必须达到担保基金年度余额3倍以上的高要求，仍然感到“压力很大”。
“这就意味着一年要放出的担保贷款在5000~6000万元左右，而贷款主体又受到严格的限制，必须是粮食适度规模经营生产者，最高贷款额也有明确的限制，要完成这一目标并不容易。”崇州市农业局相关负责人表示。
与此同时，记者在崇州、广汉、安县等产粮大县走访了多位从事粮食种植的家庭农场主、种粮大户以及合作社，他们从事粮食规模种植已有多年，谈起担保体系的建立，大部分表示目前对贷款需求并不迫切，认为在粮价大幅下跌的背景下，现金直补来得更为实在。
对此，农业厅相关负责人表示，根据调研，对于进行简单再生产的种粮大户来说，资金需求可能不迫切，但如果需要扩大再生产、延长产业链、添置农业设施、打造品牌开拓市场等，就可能产生较大资金需求，而这需要粮食适度规模经营主体成长壮大到一定阶段后才会发生。
湖北利梓农机专业合作社理事长缪斌—— 期望补贴能给种粮户更多获得感
“这几天已经陆续有些村民到合作社来‘吹风’了，明年就有400多亩田的合同到期，这些田的承包费可能要上涨。”5月5日，在湖北省武汉市黄陂区王家河街玉枝村，利梓农机专业合作社理事长缪斌在水稻插秧大忙的间隙对记者说，看了国家农业“三项补贴”政策改革的新闻，谁多种粮食，就会优先支持谁，可又担心土地流转费会整体上浮，期望政策落实到基层后，能让种粮农民和流转土地的农民都满意。
2008年成立的利梓合作社是全国农机合作示范社，在王家河周边种了5000多亩水稻，其中以全国种粮大户、武汉市劳模缪斌个人名义流转的就有2000多亩，以丘陵地形的冲垄田为主，合作社提供工厂育秧、机整、机插秧、机防、机收等一条龙服务。
缪斌说，他最开始流转土地种粮时，90%都是“捡”来的撂荒及零碎块土地，现在每年流转费约300元/亩。相比较以前把土地闲置，承包土地的农民什么都不用做，加上国家给的补贴，每亩也有400多元的收入，不少农民已经习惯了把土地交给合作社和享受国家的普惠性福利。合作社采取水稻全程机械化规模化种植也能有200元/亩的利润。
玉枝村在黄陂火塔线上，背靠木兰大景区，公路沿线开有不少农家乐、采摘园，随着近年来土地越炒越热，种粮大户即使想保住现有土地都比较困难。缪斌告诉记者，“工商资本下乡后在原有耕地种上了玫瑰花、桑葚等非粮作物，抬高了周边土地流转费，还会给村里一定的管理费，相比较他们给出的流转费，种粮大户根本出不起，好地基本上都被他们拿走了。有的农户预期土地租金还会上涨，因此情愿土地撂荒不愿流转，或者签短期流转合同，这样种粮大户也不敢投入。”
利梓合作社当初与农民约定土地流转费会按粮价调整，可是现在卖粮情况也不理想，去年卖粮排起了长龙，交售标准苛刻。合作社自己也想了一些办法应对卖粮难，今年种了600亩再生稻比去年扩充了100亩，主打“特色米”开发。利用育秧大棚空闲期发展蔬菜。缪斌说他们今年提早插秧，争取9月开仓就能卖粮，目前已完成30%的插秧面积，进度还是太慢，主要是机手不好找、土地不连片。会开农机和用好农机是两码事，有的人能把拖拉机开的飞快但不会耕田。在零碎土地上种田，没有机耕道，农机移动难，比在平原连片土地上作业效率低一倍。记者去采访时，一台插秧机陷在田里，缪斌和社员们一块滚了一身泥水把农机拖了出来。“这段时间，社员们都非常辛苦，每天晚上回去倒头就睡。”
利梓合作社投资自建了烘干、加工设备，但这些设备都不能用作银行贷款，有资金需求时还得去找小额贷，融资瓶颈也会影响种粮大户的积极性。缪斌说，市、区两级政府主要领导还是鼓励种粮，今年专门给合作社落实了150万政府贴息的周转金，期望中央政策下来后，能形成固定的种粮信贷担保补贴。
“拿了国家补贴、项目，就要尽社会责任，利梓合作社当初成立时就是出于有利于回报乡梓的情怀。”缪斌表示，不管今后是按种粮面积还是按粮食产量来补贴，合作社都会把粮食坚持种下去，也期望补贴能给种粮农户更多的获得感。
落实好农业支持保护的“利好”
财政部、农业部两部委下发的《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，变激励性补贴为功能性补贴、覆盖性补贴为环节性补贴。这项改革释放出支持地力保护和促进粮食适度规模经营的明确信号，对愿意种粮的主体是一个利好消息。
“三项补贴”的改革，总体上有利于更好发挥农业补贴政策效能，但是对于拥有土地承包权的农户和流转土地的新型经营主体来说，在政策导向和补贴方式上都存在明显的不同。
对于拥有土地承包权的种地农民来说，“三项补贴”改革后，补贴政策的作用主要体现在促进地力保护上。《通知》明确用于耕地地力保护的补贴资金，对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民。加强耕地地力保护，给种地农民补贴，这意味着拥有耕地承包权的种地农民也要承担起地力保护的角色作用，要以绿色生态为导向，采用各种技术措施，自觉提升耕地地力。
尽管“三项补贴”改革体现出明显的保护地力的政策导向，但是也必须看到，实践中仍然缺少对地力保护有效的考核标准和办法。补贴发放下去之后，种地农户不采取地力保护措施，依然按照传统种粮方式怎么办？农户采取地力保护措施的成本、程度以及效果都可能存在较大差别，用于地力保护的补贴如何体现这种差异性，实现保护得好多补贴，保护得不好少补贴或不补贴？如何真正实现“谁养地补给谁”和“养得好，补得多”，都需要在实践中进一步探索。如果发给农户的地力补贴逐步沦为普惠性的“收入型补贴”，则很难起到应有的政策效用。
对于新型经营主体来说，《通知》明确重点支持种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会服务组织等，这意味着农业支持保护补贴中促进适度规模经营的资金将主要用于新型经营主体。而在补贴的方式上，更加精准地瞄准了土地流转和规模经营的新主体。除此之外，《通知》更明确提出鼓励各地创新支持方式，不鼓励采取现金直补的方式，重点支持各地健全农业信贷担保体系。这有利于解决长期以来制约新型经营主体粮食适度规模经营中“融资难、融资贵”的老大难问题，值得期待。
同时也应看到，用于支持适度规模经营的补贴在现实中也面临一些具体问题需要妥善应对。比如，农村耕地经营权流转、抵押处置等的平台建设滞后，制约了新型经营主体土地流转和撬动信贷资本；比如，补贴改革缺少针对新型经营主体地租和劳动力成本占比过高的有效应对办法，对促进土地适度规模经营的作用可能不明显；比如，各地政府在补贴规模标准、补贴依据、补贴对象有了更大的自由裁量权之后如何避免寻租的产生；比如，由于标准方法调整而增加的新的工作量等，这些都需要在实践中予以充分考虑。
总之，要在实践中针对不同主体，考虑各地情况的差异性，加强组织领导、资金考核和监督考核，把农业支持保护补贴政策这一利好政策的效能发挥好，真正起到加强地力保护和促进适度规模经营的作用。
