当城镇化逐渐成为未来十年中国经济增长和改革工作的“抓手”之时，作为城镇化核心要素的土地，其管理制度的革新也已在积极酝酿之中。目前，国土资源部已经考虑启动“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县有偿流转”的研究工作。
在新增建设用地受到严格管制的背景下，面对经济增长所需的土地，从2008年开始进行的城乡建设用地增减挂钩试点工作，已经成为地方政府获取土地愈发重要的渠道之一。由于地区间经济发展水平的不平衡，其用地需求亦有较大差距，而按照现有试点政策的规定，增减挂钩试点只能在本县(市)内进行。
3月27日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，在对政府重点工作分工的同时，特别强调抓紧制定城镇化中长期发展规划，并要求完善配套政策措施。而作为关键领域改革的土地管理制度改革，也迎来了更为关键的时刻。
研究“跨县”
“现在做的是研究工作，是否具体要形成政策，还不能确定，现在还没有到这一步。”3月27日上午，在被问及城乡建设用地增减挂钩试点结余指标跨县调剂时，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者表示。
城乡建设用地增减挂钩试点于2008年开始，是指通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地的试验性土地管理办法。在新增建设用地严格管理的政策环境下，试点5年之间，增减挂钩已经成为地方政府在保护耕地的前提下，获取土地用于经济发展的重要来源。
实际上，从2010年开始，各地进行的增减挂钩试点多与农村土地整治相结合。在部署2013年国土资源部主要工作时，时任国土资源部部长的徐绍史表示，在2013年中，要规范管理城乡建设用地增减挂钩试点。在此之后，国土资源部内部曾多有建议，增减挂钩试点在规范管理的基础上，全面推行。
按照国务院2008年下发的有关规定，增进挂钩试点以县(市)为单位开展，其结余指标，只能在本县范围内统筹安排使用。按照这一规定，跨县流转挂钩结余指标，便不具备操作性。目前，国土资源部考虑开展的跨县调剂研究工作，则形成对上述管理制度的突破。
“2013年是政府的换届之年，地方经济发展的积极性都很强，对土地的需求也就比较大，而且很多地方存在县域经济发展不平衡，土地需求也有所差异，从而出现了经济好的地区缺土地，经济发展不好的地方土地富裕的情况，但是现有政策没有提供这两者之间进行调剂的机制。”浙江大学公共管理学院副教授杨遴杰表示。
“有偿”调剂
实际上，增减挂钩试点跨县调剂此前就有提出，但是由于在城乡建设用地增减挂钩试点开展期间，河北省等地出现了强制农民上楼腾退建设用地指标用于经济发展和房地产开发的现象。于是，从2010年开始，国务院责成国土资源部对试点工作进行整顿。“跨县调剂”的探索，也据此搁置。
“增减挂钩节余指标跨县使用利弊如何，只能通过实践检验。建议选择部分地方，在充分尊重农民意愿前提下，探索节余指标在省内跨县有偿调剂政策。”一位接近国土资源部的权威人士称。不过，截至记者发稿时止，有关此项研究的试点工作，尚未最后确定。
记者了解到，地方政府对此项政策的试点研究工作拥有“较高的热情”。2009年，时任天津市委常委、滨海新区工委书记的皮黔生在接受记者采访时表示，天津滨海新区由于经济发展速度较快，对土地的需求较大，因此正在和国土资源部沟通，探索跨区域调剂增减挂钩试点指标的可能性，但最终未有下文。皮黔生也因涉及违法违纪问题，身陷囹圄。
在天津滨海新区的探索“无果”后，部分其他省市在不突破现有政策的前提下，进行了各种尝试。江苏省在“万顷良田建设工程”中，按照现有政策，工程享受增减挂钩相关政策，采用“先垦后用”模式，按照不超过挂钩指标30%的比例启动周转指标，优先用于安置区建设。
安徽省芜湖市南陵县大浦试验区则按照“政府引导、企业运作、村企共建、政策创新、产业推动”的建设思路，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为手段，推进集体土地流转，促进了农业现代化和乡村城镇化发展。三年来，已流转耕地6000亩。
城镇化“土改”
在研究“跨县流转”问题的同时，国土资源部还部署了包括“征地制度改革”、“农村宅基地改革”等一系列有关农村土地制度改革的工作。“有的是加强研究，有的是部署试点，工作都围绕着改革展开。”一位地方国土厅官员告诉记者。
由于农村集体土地流转问题的涉及环节较多，该领域“指导意见”有望成为一系列农村土地管理制度改革的“突破点”。多位地方国土厅基层工作人员向记者表示，尽管征地制度改革和农村集体建设用地流转改革的对象不同，但在范围上存在此消彼长的关系，因此，征地范围缩小和农村集体建设建设用地流转扩大需要同步推进。
对此问题，国土资源部已经有所考虑。
这需要除对范围、程序、交易等环节进行规定和规范外，还要涉及流转收益分配的方式等问题，“这对于其他农村土地产生的补偿、收益的分配等问题，都有重要的标本和参考意义。”前述国土资源系统的专家称。
目前国土资源部相关部门正在抓紧研究芜湖等试点城市的流转收益分配方式，记者了解到，芜湖市农村集体建设用地的流转在县(区)、乡(镇)、集体经济组织三级间按1：4：5比例分成。昆山市集体建设用地流转收益全部留予集体土地所有者，用于发展农村集体经济和完善基础设施建设。
“农村集体建设用地的流转，还可能对农村集体建设用地的抵押权问题起到带动作用，在芜湖的试点中，安徽省就出台配套政策，允许集体建设用地使用权人将依法取得的集体建设用地使用权抵押给银行金融机构，以获取信用支持。”安徽省国土资源厅一位官员表示。
