制度红利还是资本盛宴?
截至去年底，全国农村集体建设用地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，部分地区已全部完成。农村土地确权工作包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权三部分。农村土地确权的工作基本完成被不少学者解读为农地入市的先兆。
自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，谋划土地管理制度改革方向。据时代周报记者了解，目前改革研究小组已形成了改革的框架建议：即为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重;扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖;建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。
通过改革现存土地制度，进一步推进城镇化，从而改变城乡割裂的结构，释放巨大的改革红利无疑是中央政策部门的期许。
然而，在专家们看来，要想实现这一目标还有不少的“门槛”需要跨越。
首先即是要打破政府的利益驱动。“现行的补偿标准仅仅是对土地的‘表面’价值的补偿，对于土地增值、预期收益等功能价值均没有体现。考虑到目前缩小及严格限制征地范围的主要改革方向，因此我们认为，在征地改革中，应按照被征土地的未来价值，估算被征地农民的利益分配，并进行合理的补偿。”中国房产信息集团分析师李莹表示。
原来，尽管政府曾多次对征地补偿制度进行改革，但“按照被征收土地的原用途给予补偿”这一基本征地补偿思路一直未变，“年产值倍数法”和“征地区片法”就是现行的两种主要的赔偿方法。照此方法，农地转用的市值增加有相当一部分落入政府手中。
对此，中国土地学会副理事长黄小虎解释道：“政府经营土地，政府用经营土地拿来的资金直接搞建设，这个模式不改的话，任何涉及到建设用地流转也好，宅基地流转也好，都会影响到原有的利益格局，那么，推它就绝对推不动。”
其次，法律上的问题同样可能拖慢“农地入市”的进程。“土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期，城镇的土地改革已经相对成熟，城镇土地由原来不能流转到可以自由流转，问题比较少一点。现在难点在农村，农村的难点又在农村土地集体建设用地流转，现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房，没有相应的法律去处理。”党国英说。
“如果严格依照《宪法》相关的规定和《土地管理法》，‘农地入市’绝对违法。”三农学者、中国乡村规划设计院院长李昌平告诉时代周报记者。李昌平之前曾在湖北省先后四次担任乡镇党委书记、县农村工作部副部长等职，2000年3月还致信朱镕基总理，反映农村面临的突出问题。
虽然国土部有意规范管理，但由于没有上位法支持，2002年就形成一稿《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见(讨论稿)》，作为全国层面的管理办法始终未能出台。
同样，让专家们担心的还有“土地流转”实践中的变形。
时代周报记者在福建晋江调查时就有村民反映在晋江王厝村当了10余年近三届村长的洪某，伙同村书记等村委会数人，通过冒领集体建设用地征地补偿款，私卖祖坟地、灵堂龛位、征收回拨地等方式，大肆鲸吞村财政，至少两亿。
“近几年，许多地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓‘大户’。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是‘壮大集体经济’，解决集体兴办公共事业的财源问题。”贺东航坦言他怀疑这个做法的普遍意义。
作为“反对农地入市自由交易”的坚定分子，李昌平更担心的是，集体建设性用地入市甚至可能造成农村土地成为资本的盛宴。
“保护粮食安全在其次，我们必须认清楚中国农村集体建设性用地的性质，一定意义上讲，它是中国农民发展权的一种集体保障，如果这些土地自由交易出去了，而保障又不能持续。那农民将是最大的受害者。”李昌平不无担心地说，“更为关键的是，一旦农村建设性土地入市还将有可能出现可怕的后果，即一些企业和资本所有者通过土地交易获得了大量的现金收益，并通过银行贷款的方式巧妙地将负担转嫁到银行和公众身上。”
“新土改”的另一种思路
李昌平对“新土改”有另外一种思路，为此他还专门写了一篇《大陆土地制度向何处去?》的长文。他认为，中国大陆的土地村民共同体集体所有，不能严格地认为是公有制，而应该是民有制，这是“村民共同体土地集体所有权是国家让渡给村民共同体成员的土地私权的一种存在形式—一人一份的共有制度”。
不仅如此，在他看来，在土地在村民共同体所有制下，村民共同体向其部分成员让渡一部分地权(使用权、经营权等)—即以所有权和使用权、经营权分离的形式—赋予部分农民的农地私权—实施统分结合的双层经营制度，使得土地生产经营效率有所提高，是非常好的农地农用权私有制度。
农地入市自由买卖的示范，可见于日本和我国台湾的农村土地买卖，只准许在农民之间交易，并且要经过农会和水利会同意。日本、台湾农民的农地只能在农会(农协)内部金融抵押贷款，正规银行不接受小农农地抵押贷款(只有极个别例外)。日本、台湾农村农民的建设用地也是在另外(非主流)一个市场上交易和另一个金融体系内抵押贷款的。
“中国大陆的城市土地是能够在正规市场上正常买卖和在正规金融体系内抵押贷款的，但中国的精英们从来就不明白应该借鉴台湾和日本，为中国农村农地和建设用地建立另外一个市场体系和金融体系来充分实行产权的。”李昌平说。
在李昌平看来，最大的弊端不是土地集体所有制，最大的弊端出在农业用地转为非农用地制度上，以及转非的增值收益的分配制度上。
“由于大陆土地农转非和转非土地增值收益分配制度存在严重缺陷，使得暴力获得暴利成其本质特征。政府和开发商使用暴力获得土地，政府和开发商就会获得暴利，钉子户使用暴力对抗政府和开发商，钉子户也往往能够获得暴利。”李昌平说。
为此，他主张新一轮土地改革重点应该在土地农转非制度及转非土地增值收益分配制度上，并好好学习台湾的“农转非减半”—即原农民得一半地，政府无偿取得一半地。政府得地后拍卖获得收益一半用于基础设施建设，其另一半用于公益性项目建设，如公园、马路、医院、学校等。原农户得到农转非的另一半建设用地后，要按照城市规划开发使用、也可以在市场上自主交易。但开发和交易都要缴税，并且是累进税，税收差不多要占农转非土地增值收益的一半多。
7月22日，习近平总书记在考察武汉农村综合产权交易时曾提及：如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入，一系列问题在下一步改革中要好好研究。
“我认为，‘农转非减半’就很好地照顾到了农民的收益问题，而且能够很好地保证城市化进程中国家对土地的需求，这也符合国家领导人的期望。”李昌平说。
