近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）。《意见》出台背景如何，主要内容是什么，有哪些政策创新，如何贯彻落实好《意见》，记者就此采访了农业部部长韩长赋。
记者：请介绍一下《意见》出台的背景和过程。
韩长赋：农村土地经营权流转和规模经营是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。在工业化、城镇化进程中，农村劳动力逐步转移，他们原来经营的土地流转出来，使得农业从业者的土地经营规模不断扩大，先进的农业技术装备得到利用，为建设现代农业创造了必要条件。这是世界农业发展的普遍现象。目前我国正处于这一阶段。近年来，各地从实际出发在这方面积极探索，取得了一定成效，积累了一些经验。但从深层次看，在保护农民承包权益、加强流转管理和服务、扶持新型经营主体发展等方面，还存在一些制约发展的体制机制性因素。为此，广大农民群众和基层干部，迫切希望中央进一步指明改革方向、明确创新路径、健全扶持措施、加强工作指导。
党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营发展。党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。习近平总书记对此多次作出重要批示，李克强总理也提出明确要求。为贯彻好中央精神，有关部门在开展土地经营权流转规范化管理和服务试点的基础上，深入基层调研、总结地方经验，充分听取基层干部和农民群众的意见。可以说，《意见》体现了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。
记者：《意见》的主要政策取向是什么？韩长赋：这些年来，中央先后制定了一系列关于农村土地流转和规模经营发展的政策法律，如2001年中共中央下发的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、2003年颁布实施的《农村土地承包法》，对土地怎样流转作出了明确规定。现在出台的这个《意见》，是适应新形势和实践发展要求制定的，延续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年来广大农民群众的实践创造。
《意见》的着眼点主要有三个方面：一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。二是维护农民合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是坚持一切从国情和农村实际出发。土地流转和规模经营发展是客观趋势，但必须看到这是一个渐进的历史过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模，否则的话，欲速则不达。既看到发展方向的必然性，加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制；又看到推进过程的长期性，因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，避免走弯路。
记者：如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？
韩长赋：大家知道，我国农村土地归集体所有，这是《宪法》明确的，但是在不同时期有不同的经营形式。人民公社时期搞集体经营，效果不好。十一届三中全会后，我们实行农户承包经营，实际上是把土地集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，效果是好的。
当前，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，原来家家户户都种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。《意见》强调，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能作用。其次，要保障好土地承包权。《意见》指出，要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；要完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。同时，要放活经营权。《意见》强调，要鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营；加强土地流转服务体系建设，为流转双方提供服务，保护流转双方的权益。总之，三权分置是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。
记者：近年来社会上对未来“谁来种地”问题十分关注，请问《意见》提出了哪些应对措施？
韩长赋：“谁来种地”是城镇化快速发展中必然面临的问题，对此要辩证地看待。一方面，这说明我们的二三产业发展了，农村劳动力有了更好的就业机会，他们可以离开土地从事其它产业，并获得高于农业的收入；另一方面，又说明我们的土地经营规模太小，对青壮年劳动力没有吸引力，农业后继乏人需要高度关注。据统计，2013年全国农民工数量近2.7亿人，约占农村劳动力总数的45%，其中外出6个月以上的农民工达到1.7亿人，占农村劳动力总数的1/3。原来家家户户种地的农民出现了分化，越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，有的甚至出现撂荒现象，未来“谁来种地”问题日益突出。解决这个问题，关键是提升农业的经营规模，让农业经营有好的效益，让农民成为体面的职业，培养多种新型农业经营主体。
中央对解决“谁来种地”问题十分关注。去年习近平总书记在山东考察时指出，要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系。为此，《意见》提出了三个方面的措施：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。包括实施新型职业农民培育工程，积极培养专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工等新型职业农民，努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系。二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户；有条件的地方可将土地经营权入股组建合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；工商企业可以适度租赁土地发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等现代种养业。三是加大扶持完善服务，为新型农业经营主体发展提供更好的外部环境。《意见》主要从财政、金融、用地、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。如支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，要求各地在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施等。
应当指出的是，在发展新型农业经营主体的同时，不能忽视普通农户的作用，这是我国的基本国情、农情决定的。各类新型经营主体在农业的不同领域、不同环节各有优势，要多元化、融合式地发展。
